sexta-feira, fevereiro 24, 2012

OS CRIMES CONTRA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

OS CRIMES CONTRA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - A Constituição Federal elenca em seu art. 37, conforme visto anteriormente, todas as especificações de atuação da administração pública, enquanto que o Código Penal específica a partir do art. 312 até 337, dos crimes contra esta administração. Enumerando um a um desses crimes, encontra-se, inicialmente, entre os arts. 312 e 313, a questão do peculato e do peculato culposo que corresponde à apropriação de dinheiro, valor ou qualquer outro bem móvel, público ou particular, de que tem a posso em razão do cargo de funcionário público ou desvia-lo, em proveito próprio ou alheio. A pena prevista para esses crimes é de reclusão de 2 a 12 anos e multa para o peculato, e detenção de 3 meses a 1 ano para o peculato culposo. No art. 313 está previsto a questão do funcionário público se apropriar do dinheiro ou qualquer utilidade que, no exercício do cargo, recebeu por erro de outrem. A pena prevista é de reclusão de 1 a 4 anos e multa. O art. 314 trata do extravio, sonegação ou inutilização de livro ou documento de que tenha guarda em razão do cargo de funcionário público, bem como sonega-lo ou inutiliza-lo total ou parcialmente. Pena prevista de reclusão de um a 4 anos, se o fato não constituir crime mais grave. O emprego irregular de verbas ou rendas públicas está previsto no art. 315 que prescreve: “Art. 315. Dar às verbas ou rendas públicas aplicação diversa da estabelecida em lei”. Pena de detenção de 1 a 3 meses e multa. A concussão está prevista no art. 316 do CP, que estabelece: Art. 316 - Exigir, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida: Pena - reclusão, de 2 (dois) a 8 (oito) anos, e multa. § 1º - Se o funcionário exige tributo ou contribuição social que sabe ou deveria saber indevido, ou, quando devido, emprega na cobrança meio vexatório ou gravoso, que a lei não autoriza: Pena - reclusão, de 3 (três) a 8 (oito) anos, e multa. § 2º - Se o funcionário desvia, em proveito próprio ou de outrem, o que recebeu indevidamente para recolher aos cofres públicos: Pena - reclusão, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa. Assim sendo, a concussão, para Waldo Fazzio Júnior, deriva do latim concutere, e acordo com o conceito tradicional, trata-se de uma forma de extorsão cometida pelo funcionário público, com abuso de autoridade, contra particular, exigindo desse, vantagem indevida. E conforme Luiz Márcio Prado o delito de concussão teve seu nascedouro no Direito Romano, pois, segundo o costume daquele povo, não se concebia qual altos funcionários do Estado recebessem alguma recompensa para cumprirem seus deveres de cidadãos. Entretanto, como tal costume foi aos poucos se enfraquecendo, passou-se a proibir por lei que os funcionários públicos romanos recebessem dinheiro (pecunias capere), permitindo-se, em caso de indevido recebimento, a interposição de ação de repetição. Já para Damásio de Jesus o sujeito ativo do delito de concussão, por ser um crime próprio, só pode ser o funcionário público, mesmo que ainda não tenha assumido o cargo, mas desde que aja em virtude dele. Admite-se, entretanto, a participação de pessoas não qualificadas funcionalmente. Enquanto que, para o autor mencionado, o sujeito passivo é o Estado, titular do interesse protegido e violado pela lesão do dever de integridade que deve nortear a atividade estatal, contudo, agora já no plano secundário, apresenta-se com sujeito passivo, o particular, vitima, da exigência do funcionário. Mediante isso, entende-se em conformidade com o autor supra citado que a concussão é um delito formal ou de consumação antecipada, se consuma com a simples exigência da vantagem indevida, sendo que sua obtenção constitui mero exaurimento do crime, não se alterando o titulo do delito nem da pena. Na ótica de Júlio Fabrini Mirabete, a concussão, como o crime é formal, consuma-se com a simples exigência da vantagem indevida seja oral, escrita, por interposta pessoa, por gesto etc., no momento em que esta chega ao conhecimento do sujeito passivo, não se exigindo, para a consumação do delito, o fim visado pelo agente, ou seja, a obtenção da indevida vantagem. Em ocorrendo, haverá simples exaurimento. Ainda que a consumação ocorra com a exigência, é co-autor aquele que, sendo ou não funcionário, intervém posteriormente à conduta do agente procurando auxiliá-lo na obtenção da vantagem. Dinstinguindo-se a concussão da extorsão, Waldo Fazzio Júnior verifica que a extorsão está prevista no art. 158 do CP, caracterizando-se pelo constrangimento mediante uso da violência, ou mesmo de grave ameaça, obrigando a vítima a fazer algo que proporcione indevida vantagem nos interesses seja que caráter for. Quer dizer, a extorsão caracteriza-se pela violência. Já a concussão, conforme visto anteriormente, está capitulada no art. 316 do mesmo diploma legal e ocorre quando o agente público impõe obrigado ou reclama imperiosa a exigência de vantagem para atendimento de qualquer que seja o requerimento por parte de pessoa interessada em serviço da Administração Pública. O excesso de exação está previsto no parágrafo primeiro do art. 316, estabelecendo que “Se o funcionário público exige tributo ou contribuição social que sabe ou deveria saber indevido, ou, quando devido, emprega na cobrança meio vexatório ou gravoso, que a lei não autoriza”. A corrupção passiva está prevista no art. 317 do CP, estabelecendo que: Art. 317. Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função ou antes de assumí-la, mas em razão dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem: Pena - reclusão, de 1 (um) a 8 (oito) anos, e multa. Pelo que se pode ver, há outra distinção a se fazer entre concussão e corrupção passiva o que quer dizer que, conforme Waldo Fazzio Júnior, que enquanto na concussão o agente exara uma ordem e não conta com a possibilidade da vítima não lhe conceder a vantagem, está certo e determinado a conseguí-la, na corrupção passiva, por outro lado, há mero pedido e o agente não manda que a vítima lhe pague, reclama-a educadamente. Assim sendo, conforme o autor, não subsiste de um mesmo ato a concussão e a corrupção passiva. Ou o agente solicitou a vantagem ou exigiu-a. Se houve mera solicitação, há a corrupção passiva, mas se exigiu, há concussão. Se primeiro solicitou, mas no decorrer da conversa exigiu, há a concussão e isto porque é delito mais grave, que engloba a conduta de solicitar. Já a facilitação do contrabando ou descaminho previsto no art. 318 do CP, estabelece que: “Art. 318. Facilitar com infração de dever funcional, a prática de contrabando ou descaminho (art. 334): Pena – reclisão de 3 (três) a 8 (oito) anos, e multa”. A prevaricação prevista no art. 319 do CP, estabelece que: “Art. 319. Retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício, ou praticá-lo contra disposição expresa de lei, para satisfazer interesse ou sentimento pessoal”. A condescendência criminosa prevista no art. 320 do CP prevê: “Art. 320. Deixar o funcionário, por indulgência, de responsabilizar subordinado que cometeu infração no exercício do cargo ou, quando lhe falte competência, não levar o fato ao conhecimento da autoridade competente”. Além desses encontram-se elencadas no Código Penal as condutas de advocacia administrativa, violência arbitrária, abandono de função, exercício funcional ilegalmente antecipado ou prolongado, violação de sigilo funcional, violação do sigilo de proposta de concorrência, usurpação de função pública, resistência, desobediência, desacato, tráfico de influência, corrupção ativa, contrabando ou descaminho, impedimento, perturbação ou fraude de concorrência, inutilização de edital ou de sinal e subtração ou inutilização de livro ou documento. Todas as condutas aqui expressas elencadas no Código Penal prevêem penas para cada infração especifica. Também além ainda dessas condutas especificadas no mencionado Código Penal, outra diploma legal se preocupa diretamente com outra prática criminosa do servidor público, identificada como improbidade administrativa, que é a Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000, mais conhecida como Lei da Responsabilidade Fiscal.
A IMPROBIDADE - A improbidade, segundo o entendimento de Waldo Fazzio Júnior, é uma expressão que designa, tecnicamente, a chamada “corrupção administrativa”, que, sob diversas formas, promove o desvirtuamento da Administração Pública de seus fundamentos básicos de moralidade, afrontando os princípios da ordem jurídica do Estado de Direito. Assim, seguindo Waldo Fazzio Júnior, pode-se conceituar o ato de improbidade administrativa como sendo aquele praticado por agente público, contrário às normas da moral, à lei e aos bons costumes, ou seja, aquele ato que indica falta de honradez e de retidão de conduta no modo de proceder perante a administração pública direta, indireta ou fundacional, nas três esferas políticas. Para Luiz Alberto Ferracini, entre os atos que a configuram estão aqueles que importem em enriquecimento ilícito, no recebimento de qualquer vantagem econômica, direta ou indireta, em superfaturamento, em lesão aos cofres públicos, pela prática de qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições. No entanto, para M. Pazzaglini Filho, Elias Rosa e Waldo Fazzio Júnior, o conceito de improbidade é bem mais amplo do que o de ato lesivo ou ilegal em si. É o contrário de probidade, que significa qualidade de probo, integridade de caráter, honradez. Logo, improbidade é o mesmo que desonestidade, mau caráter, falta de probidade. Neste sentido, a partir da idéia de F. M. Osório, pode-se conceituar o ato de improbidade administrativa como sendo todo aquele praticado por agente público, contrário às normas da moral, à lei e aos bons costumes, com visível falta de honradez e de retidão de conduta no modo de agir perante a administração pública direta, indireta ou fundacional envolvidas pelos Três Poderes. Assim sendo, conforme relacionado Juarez Freitas, o preceito constitucional inscrito no caput do art. 37 da Constituição Federal de 1988, abrange os agentes públicos de maneira geral, sendo ora aquele que exerce atividade pública como agente administrativo (servidor público stricto sensu), ora aquele que atua como agente político (servidor público lato sensu), que está no desempenho de um mandato eletivo. E, conforme estabelece o referido artigo, a violação a um dos princípios enumerados em seu corpo, atrai para o agente público que o violar – tanto administrativo, quanto político - as sanções prescritas pela Lei nº 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), pela Lei nº 1.079/50 (Crime de Responsabilidade), pela Lei nº 4.717/65 (que regula a Ação Popular), além da legislação específica que regulamentar a matéria definida constitucionalmente. Doutrinariamente, conforme anotado por Diogo de Figueiredo Moreira Neto, a improbidade administrativa pode ser definida como sendo a corrupção administrativa, que, sob diversas formas, promove o desvirtuamento da Administração Pública e afronta os princípios nucleares da ordem jurídica (Estado de Direito, Democrático e Republicano) revelando-se pela obtenção de vantagens patrimoniais indevidas às expensas do erário, pelo exercício nocivo das funções e empregos públicos, pelo "tráfico de influência" nas esferas da Administração Pública e pelo favorecimento de poucos em detrimento dos interesses da sociedade, mediante a concessão de obséquios e privilégios ilícitos. Mediante tudo isso, entende-se que a improbidade administrativa, conforme os autores mencionados, é o designativo técnico para a chamada corrupção administrativa, que, sob diversas formas, promove o desvirtuamento da Administração Pública e afronta os princípios nucleares da ordem jurídica (Estado de Direito, Democrático e Republicano) revelando-se pela obtenção de vantagens patrimoniais indevidas às expensas do erário, pelo exercício nocivo das funções e empregos públicos, pelo "tráfico de influência" nas esferas da Administração Pública e pelo favorecimento de poucos em detrimento dos interesses da sociedade, mediante a concessão de obséquios e privilégios ilícitos (CERQUINHO, 2001; FERRACINI, 1997; FIGUEIREDO, 1994). No entendimento de Edmundo Oliveira, o crime de improbidade administrativa ocorre quando o sujeito ativo, investido de função pública, seja ela qual for, temporária ou efetivamente, responsável pelo gerenciamento, destinação e aplicação de valores, bens e serviços de natureza pública, obtenha os seguintes resultados: - enriquecimento ilícito (artigo 9º, Lei n° 8.429/1992), ou seja, atos que importem auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do cargo, mandato, função, emprego ou atividade. Entende Edmundo Oliveira, que alguns atos que ilustram este dispositivo são os contratos firmados com empreiteiras e super valorizados, participação em lucros com empresas terceirizadas para a execução de serviços, o recebimento de propinas e vantagens em detrimento do patrimônio público, a utilização de máquinas e instrumentos públicos em benefício próprio, adquirir, para si ou para outrem, no exercício do mandato, cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público, dentre outros. - lesão ao erário por ação ou omissão, dolosa ou culposa, ainda que não receba direta ou indiretamente qualquer vantagem (artigo 10, Lei n° 8.429/1992). Nesse mesmo nível o ordenamento jurídico brasileiro, conforme Carlos Pinto Coelho Motta et al, conta também com a Lei de Licitações, a Lei de Responsabilidade Fiscal, os estatutos de servidores públicos e os regimentos e códigos de conduta, entre outros não menos importantes. No entendimento de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Waldo Fazzio Júnior, Maria Cuervo Cerquinho, Lucia Vale Figueiredo e Juarez Freitas, a improbidade administrativa é um dos maiores males envolvendo a máquina administrativa do país e um dos aspectos negativos da má administração que mais justificam a implementação de um maior controle social. Neste universo, a Emenda Constitucional n° 19, de 04 de junho de 1998, trouxe nova redação ao artigo 37, que dispôs os fundamentos para a elaboração do artigo 11 da Lei n° 8.429/92, incluindo no princípio constitucional os princípios da publicidade e eficiência: Art. 37 - A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, No § 4º, o legislador constituinte predefiniu as penalidades cabíveis ao dispor: "Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível". Neste caso, publicidade implica na transparência de todos os atos administrativos promovidos pelo agente; eficiência significa que deve se conseguir atingir o maior resultado em menor tempo, dentro das formas e normas garantidas em lei. Já nos artigos 9º, 10 e 11 da citada lei, estes definem, respectivamente, os atos de improbidade administrativa, de forma genérica, o que abre, sem dúvida alguma, espaço para diversas e variantes interpretações sobre quais atos são ímprobos ou não, cabendo ao Judiciário a função de interpretar a lei de forma concisa para cada ato. Ou seja, segundo essa lei, improbidade administrativa comporta claramente três modalidades assinaladas nos artigos 9º, 10 e 11 que definem respectivamente os atos de improbidade administrativa que importam no enriquecimento ilícito, que causam prejuízo ao erário, e que atentam contra os princípios da administração pública. Exemplos da 1ª modalidade: adquirir, para si ou para outrem, no exercício do mandato, cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público. Exemplo da 2ª modalidade: ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento. Exemplo da 3ª modalidade: praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência. Também a Lei nº 8.429, de 02 de junho de 1992, no dizer de Juarez Freitas, mais conhecida como a "Lei de Improbidade Administrativa", ou “lei do colarinho branco”, como ficou conhecida quando de sua promulgação, a qual foi editada para dar exeqüibilidade ao art 37, §4º, da Constituição Federal de 1988, constituindo-se no principal instrumento legislativo de todos os tempos para a defesa do patrimônio público, e do qual se tem valido o Ministério Público brasileiro, seu principal operador e até aqui o responsável por sua efetiva operacionalização. É, igualmente, uma grande aliada do cidadão no controle social, o qual pode solicitar ao Ministério Público representação para apurar ato lesivo ao patrimônio público. Entende Juarez Freitas que sob a égide desta lei, a sociedade encontra nela a possibilidade de exercer o controle social, exigindo moralidade e compromisso social dos responsáveis pela gestão dos recursos públicos, pois o dispositivo impõe limites para os gastos com pessoal e coerência na gestão do orçamento dos entes federativos e seus órgãos. Esta lei, para o autor mencionado, é um marco no Direito brasileiro porque definiu as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito através da prática de ato de improbidade administrativa, bem como quais atos administrativos configuram o crime de improbidade, prevendo também, expressamente, a legitimidade do Ministério Público para a propositura da ação principal, notadamente no seu art. 17. Para Juarez Freitas, a referida lei cuida da improbidade administrativa, dispondo sobre as sanções aplicáveis ao agente público, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função, na administração direta, indireta ou fundacional, além de definir como e quando sua conduta se traduz em ato com tal definição. Ao classificar as condutas, conforme anotado por Luiz Alberto Ferracini, a lei aponta a forma de apurá-las e puni-las, tendo por objetivo proteger a administração, alvo maior da “corrupção", de privilégios, de má gestão e mau uso do patrimônio público (bens, direitos, recursos, com ou sem valor econômico). No entendimento de M. Pazzaglini Filho, Elias Rosa e Waldo Fazzio Júnior, não obstante o grande avanço trazido pela lei no que pese a proteção ao patrimônio público, a referida lei trouxe também uma incógnita: o legislador pecou ao não definir o que venha a ser “improbidade administrativa”, tornando o dispositivo legal sujeito às mais variadas interpretações, como acontece em seu artigo 11: Art. 11: Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições (...) Vê-se, conforme os autores mencionados, que este dispositivo traz a possibilidade de que se venha a qualificar como improbidade administrativa qualquer ato ilegal praticado por agente público, gerando assim uma verdadeira confusão na ordem jurídica, ou seja, um mero fato administrativo passível de advertência e sanção disciplinar na esfera interna, que poderia ser interpretado exageradamente como um ato de improbidade administrativa por violação ao art. 11 e, conseqüentemente, trazendo as sanções decorrentes do art. 12, inciso III, do referido dispositivo legal, como por exemplo, a perda da função pública que, em tese, seria aplicada cumulativamente com as demais ali previstas. Também Edmundo Oliveira observa que o referido dispositivo, o artigo 11, abre o precedente da interpretação, pois em seu caput define, genericamente, os atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública, e isto exige que se observe, para a caracterização do ato ímprobo, a existência de ação ou omissão dolosa do agente pública, e que esta ação ou omissão importe em perigo de dano ao patrimônio público, a fim de que um mero ato punível por sanção disciplinar na esfera interna da Administração não venha a ser considerado como crime de improbidade. Com relação ao artigo 12, sustentam alguns autores, entre eles Edmundo Oliveira, que ele não respeita o princípio constitucional da proporcionalidade, uma vez que o artigo 11 leva à interpretar, às vezes de forma injusta e exagerada, a conduta punível. Já com relação às penas cominadas pela lei, o autor mencionado observa que as mesmas possuem gradação, a critério do juiz, conforme o resultado do ato ímprobo e, independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica, o responsável pelo ato de improbidade administrativa, em se tratando do artigo 9° da referida lei, está sujeito à perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos. No que diz respeito ao art.10, da mesma lei, deve o agente promover o ressarcimento integral do dano, além de estar sujeito à perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio. Neste caso, conforme Edmundo Oliveira, se concorrer esta circunstância, perderá a função pública, terá seus direitos políticos suspenso pelo prazo de cinco a oito anos, pagará multa civil de até duas vezes o valor do dano e ficará proibido de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos. Na hipótese do art .11, conforme explicita Edmundo Oliveira, deverá promover o ressarcimento integral do dano, se houver. Também perderá a função pública, terá os direitos políticos suspensos pelo prazo de três a cinco anos, pagará multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e ficará proibido de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos. Mediante isso, entende Edmundo Oliveira que qualquer pessoa poderá representar à autoridade administrativa competente para que seja instaurada investigação destinada a apurar a prática de ato de improbidade, sendo que a representação deverá ser reduzida a termo, se já não vier escrita. E, segundo o autor, a autoridade administrativa pode rejeitar a representação, mas a rejeição não é elemento impeditivo para que o Ministério Público requeira, ao juízo competente, o seqüestro dos bens do indiciado. A pessoa jurídica interessada concorre com o Ministério Público no direito de propor a ação principal, que terá o rito ordinário, 7dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar. O Ministério Público, se não intervir no processo como parte, atuará obrigatoriamente, como fiscal da lei, sob pena de nulidade. No caso da ação principal ter sido proposta pelo Ministério Público, a pessoa jurídica interessada integrará a lide na qualidade de litisconsorte, devendo suprir as omissões e falhas da inicial e apresentar ou indicar os meios de prova de que disponha. Assim sendo, observa-se, conforme anotado por Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Waldo Fazzio Júnior e Luiz Alberto Ferracini, que a Lei de Improbidade Administrativa elenca outros dispositivos, mas que se ressalte o seu papel principal, que é o de coibir e, no caso da transgressão da norma, de fazer valer a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência, no sentido de que a administração pública possa cumprir sua finalidade que é o bem comum. Ao lado do Ministério Público, a Lei é um importante auxiliar do cidadão no sentido de fazer valer o controle social sobre a Administração Pública, uma vez que obriga o agente público a respeitar os princípios administrativos e atuar com transparência. Neste caso, Antonio Celso Bandeira de Mello observa que Em caso de atos de improbidade administrativa, sem prejuízo da ação penal cabível, o servidor ficará sujeito à suspensão dos direitos políticas, perda da função pública, indisponibilidade dos bens e ressarcimento do erário, na forma e gradação previstas em lei, conf. Art. 36, parágrafo 4, sendo imprescritível a ação de ressarcimento por ilícitos praticados por qualquer agente que cause prejuízo ao erário, conforme previsto no art. 37, parágrafo 5. Mediante o exposto, passa-se, pois, para aprofundamento da questão, tratando da classificação dos sujeitos da improbidade administrativa. A Lei de Improbidade elenca nos seus artigos 1º, 2º, 3º, quem são os sujeitos ativo e passivo do ato de improbidade, abaixo analisadas. Desta forma, como sujeito passivo do ato de improbidade, conforme Waldo Fazzio Júnior, :é qualquer entidade pública ou particular que tenha participação de dinheiro público em seu patrimônio ou receita anual. Desta forma, conforme o autor, são sujeitos passivos a administração direta e indireta, quais sejam: autarquias, sociedades de economia mista e fundações; a empresa incorporada ao patrimônio público; entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimônio ou da receita anual; entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de 50% do patrimônio ou da receita anual; entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público. Já o sujeito ativo, conforme M. Pazzaglini Filho, Elias Rosa e Waldo Fazzio Júnior, é o agente público, assim entendido conforme o conceito dado pelo art. 2º da Lei 8.429/92, como todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no art. 1º da lei em epígrafe. Outrossim, é sujeito ativo aquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta. Para F. M. Osório, o leque de pessoas sujeita à responsabilidade por atos de improbidade é muito grande, fazendo-se obrigatório o uso do bom senso e a análise do elemento subjetivo do agente na hora de imputação da conduta ilícita. E conforme o autor, é o agente público, assim entendido todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades que figuram como sujeito passivo do ato de improbidade administrativa. Abarca não só os servidores públicos, como também, os membros de Poderes ou agentes políticos. Sujeito ativo será, portanto, aquele que estiver investido de função pública, seja qual for à forma que a ela tiver sido guindado, a condição da qual se revista, em caráter temporário ou efetivo e que importe no gerenciamento, na destinação ou aplicação dos valores, bens e serviços cuja gestão tenha como finalidade, o público. Admite co-autoria que por sua vez independe da qualidade de quem a tanto se prestar. Conforme se pode depreender do § 4º do art. 37 da CF as penas consistem na suspensão dos direitos políticos, na perda da função publica, na indisponibilidade dos bens e no ressarcimento ao erário, na forma e gradação prevista em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. Assim sendo, conforme relacionado Juarez Freitas, o preceito constitucional inscrito no caput do art. 37 da Constituição Federal de 1988, abrange os agentes públicos de maneira geral, sendo ora aquele que exerce atividade pública como agente administrativo (servidor público stricto sensu), ora aquele que atua como agente político (servidor público lato sensu), que está no desempenho de um mandato eletivo. E, conforme estabelece o referido artigo, a violação a um dos princípios enumerados em seu corpo, atrai para o agente público que o violar – tanto administrativo, quanto político - as sanções prescritas pela Lei nº 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), pela Lei nº 1.079/50 (Crime de Responsabilidade), pela Lei nº 4.717/65 (que regula a Ação Popular), além da legislação específica que regulamentar a matéria definida constitucionalmente. A lei de improbidade elenca nos seus artigos 1º, 2º, 3º, quem são os sujeitos ativo e passivo do ato de improbidade, abaixo analisadas. Desta forma, como sujeito passivo do ato de improbidade, conforme Waldo Fazzio Júnior, :é qualquer entidade pública ou particular que tenha participação de dinheiro público em seu patrimônio ou receita anual. Desta forma, conforme o autor, são sujeitos passivos a administração direta e indireta, quais sejam: autarquias, sociedades de economia mista e fundações; a empresa incorporada ao patrimônio público; entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimônio ou da receita anual; entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de 50% do patrimônio ou da receita anual; entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público. Já o sujeito ativo, conforme M. Pazzaglini Filho, Elias Rosa e Waldo Fazzio Júnior, é o agente público, assim entendido conforme o conceito dado pelo art. 2º da Lei 8.429/92, como todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no art. 1º da lei em epígrafe. Outrossim, é sujeito ativo aquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta. Para F. M. Osório, o leque de pessoas sujeita à responsabilidade por atos de improbidade é muito grande, fazendo-se obrigatório o uso do bom senso e a análise do elemento subjetivo do agente na hora de imputação da conduta ilícita. E conforme o autor, é o agente público, assim entendido todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades que figuram como sujeito passivo do ato de improbidade administrativa. Abarca não só os servidores públicos, como também, os membros de Poderes ou agentes políticos. Sujeito ativo será, portanto, aquele que estiver investido de função pública, seja qual for à forma que a ela tiver sido guindado, a condição da qual se revista, em caráter temporário ou efetivo e que importe no gerenciamento, na destinação ou aplicação dos valores, bens e serviços cuja gestão tenha como finalidade, o público. Admite co-autoria que por sua vez independe da qualidade de quem a tanto se prestar. Já o art. 12 da Lei nº 8.429/92 instituiu várias penalidades, dentre as quais, a cominação de multa, a proibição de contratar com o Poder Público ou de receber incentivos fiscais ou creditícios. Por procedimento, conforme lições de Edmundo Oliveira, Marcelo Figueiredo, Luiz Alberto Ferracini, Juarez Freitas, dentre outros, qualquer cidadão pode representar à autoridade administrativa competente para que seja instaurada a investigação destinada a apurar a prática de ato de improbidade, conforme art. 14 da citada lei. No tocante à lei n º 8.429/92, conforme visto anteriormente e a partir de Luiz Alberto Ferracini, esta lei define o ato de improbidade administrativa, os sujeitos ativo e passivo, as penalidades cabíveis, bem como, regula o procedimento administrativo e o processo judicial para investigação e punição do agente público infrator. Conforme visto anteriormente e a partir de Waldo Fazzio Júnior, a lei em referência trata que a improbidade administrativa comporta claramente três modalidades, explicitados nos artigos 9º, 10 e 11 que definem respectivamente os atos de improbidade administrativa que importam no enriquecimento ilícito, que causam prejuízo ao erário, e que atentam contra os princípios da administração pública. Isto porque cada um desses artigos definiu genericamente o ato de improbidade no caput e deu uma definição pormenorizada em vários incisos, o que ensejará, certamente, uma interminável discussão quanto à taxatividade ou exemplificatividade das hipóteses elencadas, a exemplo do que ocorreu com a lista de serviços municipais. Além do mais, Luiz Alberto Ferracini destaca que algum ato realizado sem interesse público configura desvio de finalidade, possibilitando, pois, perder o cargo o servidor estável nos seguintes casos: por extinção ou declaração de sua desnecessidade, ficando o servidor em disponibilidade com remuneração proporcional ao tempo de serviço, até seu aproveitamento em outro cargo; esse aproveitamento é obrigatório; por demissão, mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa e, naturalmente, em virtude da sentença transitada em julgado, embora isso não seja mais expresso; insuficiência de desempenho apurada por meio de avaliação periódica de desempenho, na forma da lei complementar, mediante processo administrativo em que sejam assegurados o contraditório e a ampla defesa; por exoneração, mediante ato normativado com especificação da atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal, para cumprimento dos limites da despesa com pessoal ativo e inativo estabelecidos em lei complementar, desde que, para tanto, a redução em pelo menos 20% das despesas com cargos em comissão e funções de confiança não seja suficiente. Vê-se, pois, que ao lado do Ministério Público, a Lei é um importante auxiliar do cidadão no sentido de fazer valer o controle social sobre a Administração Pública, uma vez que obriga o agente público a respeitar os princípios administrativos e atuar com transparência. Neste caso, Antonio Celso Bandeira de Mello observa que: Em caso de atos de improbidade administrativa, sem prejuízo da ação penal cabível, o servidor ficará sujeito à suspensão dos direitos políticas, perda da função pública, indisponibilidade dos bens e ressarcimento do erário, na forma e gradação previstas em lei, conf. Art. 36, parágrafo 4, sendo imprescritível a ação de ressarcimento por ilícitos praticados por qualquer agente que cause prejuízo ao erário, conforme previsto no art. 37, parágrafo 5. Como exemplo de sanções institucionais, conforme Carlos Pinto Coelho Motta et al,  tem-se para o governante que não prever, arrecadar e cobrar tributos (impostos, taxas e contribuições) que sejam de sua competência, serão suspensas as transferências voluntárias, que são recursos geralmente da União ou dos Estados, transferidos, por exemplo, através de convênios, que permitirão a construção de casas populares, escolas, obras de saneamento e outros; para quem exceder 95% do limite máximo de gastos com pessoal, fica suspensa a concessão de novas vantagens aos servidores, a criação de novos caros, novas admissões e a contratação de horas extras. Uma vez ultrapassado o limite máximo ficam também suspensas a contratação de operações de crédito e a obtenção de garantias da União.  Há também as sanções pessoais, que segundo Carlos Pinto Coelho Motta et al, previstas em Lei Ordinária, tais como a Lei de Crimes de Responsabilidade Fiscal, que segundo esta lei os governantes poderão ser responsabilizados variando com o tipo de transgressão à LRF, podendo acarretar: perda do cargo e a inabilitação, pelo prazo de 5 anos, para o exercício de cargo ou função pública, eletivo ou de nomeação, sem prejuízo da reparação civil do dano causado ao patrimônio público ou particular; cassação de mandato; detenção de 3 meses a 2 anos; reclusão de 1 a 4 anos; e multa de 30% dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, sendo o pagamento da multa de sua responsabilidade pessoal. As penalidades, conforme os autores mencionados, alcançam todos os responsáveis, dos três Poderes e nas três esferas de governo. Portanto todos os agentes políticos deverão profissionalizar suas administrações, buscando uma assessoria técnica e não apenas política, sob pena de cometerem transgressões legais e se submeterem às punições fiscais e penais (MOTTA et al, 2000). Na mesma linha expressa pelos autores em comento, encontra-se que a LRF elenca uma série de transgressões que devem ser coibidas na gestão pública, tais como, não fazer a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual segundo a LRF – com pena de cassação do mandato;  exceder o limite de despesas e ordenar, autorizar ou executar ato que acarrete aumento de despesa com pessoal nos 180 dias anteriores ao final do mandato – perda do cargo e reclusão de 1 a 4 anos; ordenar ou autorizar a inscrição em Restos a Pagar de despesa que não tenha sido previamente empenhada – detenção de 6 meses a 2 anos e fica vedado a transferência voluntária; receber transferências voluntárias em desacordo com o limite ou condição estabelecido em Lei – perda do cargo e inabilitação por 5 anos; ordenar, autorizar ou realizar operações de créditos, internas ou externas, sem prévia autorização legislativa ( ou sem observância a limites e condições para a contratação) – reclusão de 1 a 2 anos; captar recursos a título de antecipação de receitas de tributos ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido – detenção de 3 meses a 3 anos, dentre outras (MOTTA et al, 2000). Veja mais aqui, aqui, aqui, aqui, aqui, aqui e aqui.  
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