terça-feira, maio 24, 2011

FINANÇAS PÚBLICAS




FINANÇAS PÚBLICAS - Tratar das contas públicas através da Teoria das Finanças Públicas é o tema a ser abordado no presente trabalho. Para tanto, convém iniciar com uma abordagem histórica, a partir da ciência de que a necessidade de controle dos gastos públicos não é de hoje, é uma preocupação que vem desde a antigüidade. E que há uma certa polêmica quanto ao seu primitivo expediente, remontando à Grécia no período clássico, onde se dá conta da existência de um Tribunal constituído por 10 oficiais a quem prestavam contas os arcontes, embaixadores e outros funcionários públicos. Uma outra corrente defende que a palavra é originária do francês finances, que significa o conjunto de recursos e meios de que dispõe o Estado para cumprir suas funções. Enquanto que uma terceira, alega ser de origem mais próxima, tendo a fiscalização de contas, como tantos outros institutos de Direito Público surgidos na Inglaterra, através da tradição do Comptroller and auditor general, que se expandiu para outros países, como a Bélgica e a Itália, já no Séc. XIX. Tradicionalmente, a ciência das finanças públicas versava sobre as relações derivadas do processo de obtenção, distribuição e utilização dos recursos financeiros necessários à realização dos fins do Estado. Sob a influência do pensamento dos economistas clássicos que eram defensores da idéia de que a ação do Estado deveria restringir-se fundamentalmente, aos assuntos de defesa nacional, segurança interna e distribuição da justiça, o estudo das finanças públicas revestiu-se, inicialmente, de caráter normativo. A orientação metodológica predominante visava a fixar regras quer para a criteriosa seleção nos gastos públicos, quer para a eqüitativa tributação que se limitasse a arrecadar o estritamente necessário ao atendimento dos compromissos governamentais, observando-se o princípio do equilíbrio orçamentário. A partir do séc. XX, especialmente depois da grande depressão norte-americana e depois da segunda guerra mundial, alargou-se o campo de ação do Estado, que passou a ter ingerência em múltiplos aspectos da vida econômica, notadamente para interferir no processo de desenvolvimento dos povos. Em conseqüência disso, ampliou-se o campo da atividade financeira do Estado, com reflexos sobre o objeto e fins das finanças públicas, ao mesmo tempo que os fenômenos financeiros passaram a ser investigados tal como se apresentam, procurando-se estabelecer relações e inter-relações entre eles e outros fenômenos de natureza econômica. A atividade financeira estatal, portanto, influenciada por Keynes, passou a ser utilizada como instrumento de política anticíclica e graças aos seus estudos e aos levantamentos da contabilidade nacional, foi possível avaliar a importância da atividade financeira do Estado que, de um lado, pela arrecadação de tributos, subtrai recursos do setor privado, fazendo diminuir o nível do consumo global, e, de outro, pela realização da despesa, atua no mercado como grande consumidor, podendo, assim, restringir ou acelerar o nível da atividade econômica de toda a nação. Além disso, através das finanças, o Estado apresenta-se como o maior redistribuidor da renda nacional, podendo contribuir para alterar o processo de distribuição de rendas engendrado pela atividade privada. Vários estudos para avaliar a eficiência dos serviços públicos são realizados, confrontando-se o custo de utilização de fontes alternativas de recursos com os benefícios sociais advindos da aplicação de tais fundos. Assim, o volume da receita pública depende do estágio de desenvolvimento econômico do país, assim como da extensão da interferência do Estado na economia. E é neste sentido que serão envidados esforços buscando os esclarecimentos acerca de tal temática, visando elucidar ao máximo de que forma é desenvolvido as finanças públicas no Brasil. Tomando a dimensão das finanças públicas, sua fiscalização e sistemas de controle financeiros e orçamentárias, demonstrando a importância do processo legislativo disciplinado com a promulgação da Constituição Federal de 1988 e, conseqüentemente, o aparato legal que consubstanciou a Lei de Responsabilidade Fiscal, no sentido de proporcionar melhor administração e distribuição das receitas e gastos públicos no Brasil. A constante oscilação entre os déficits e superávits públicos ocorridos na administração financeira das finanças públicas, com preponderância aos crescentes índices deficitários, requer uma observação atenta do arcabouço legislativo quanto à fiscalização e acompanhamento da administração e distribuição das receitas e gastos públicos no Brasil. Devido ao enquadramento tomado nos objetivos do presente trabalho, uma abordagem acerca de que forma a eficiência legal tem atuado no sentido de observar sua eficácia no contexto de equilíbrio das finanças públicas brasileiras como uma problemática  da realidade nacional.
TEORIA DAS FINANÇAS - Geralmente, o Estado obtém recursos por via de tributos, rendas patrimoniais, rendas industriais, transferências correntes, empréstimos, e quando emite papel-moeda o Estado obtém recursos extraordinários com que pode financiar o déficit publico ou injetar recursos no sistema monetário. A competência para lançar e arrecadar tributos está definida pela Constituição Federal do país, a qual fixa as áreas de tributação exclusiva da União, dos Estados e Municípios. Por outro lado, a ação do governo, segundo Giambiagi & Além (1999:27), através da política fiscal abrange três funções básicas, quais sejam, a primeira identificada como função alocativa, que diz respeito ao fornecimento de bens públicos; a segunda, distributiva, associada a ajustes na distribuição de renda que permitam que a distribuição prevalecente seja aquela considerada justa pela sociedade; e, por último, a estabilizadora, que tem como objetivo o uso da política econômica visando a um alto nível de emprego, à estabilidade dos preços e à obtenção de uma taxa apropriada de crescimento econômico. Advogam que para poder arcar com essas funções o governo precisa gerar recursos e sua principal fonte é a arrecadação tributária, que é regida pelos conceitos de equidade, quando a distribuição do ônus tributário deve ser eqüitativa entre os diversos indivíduos de uma sociedade; de progressividade, quando deve-se tributar mais quem tem uma renda mais alta; de neutralidade, quando os impostos devem ser tais que minimizem os possíveis impactos negativos da tributação sobre a eficiência econômica; e da simplicidade, segundo o qual o sistema tributário deve ser de fácil compreensão para o contribuinte e de fácil arrecadação para o governo. No entanto, essa arrecadação destina-se a outras funções importantes, como saúde, educação, defesa nacional, policiamento, regulação, justiça e assistencialismo. Esses, portanto, são os bens públicos entendidos como aqueles cujo consumo ou uso é indivisível ou não-rival e que apresenta outra característica importante que é o princípio da não-exclusão no consumo desses bens (Torres, 1998; Oliveira & Horvath, 1999; Rosa Júnior, 1999; Giambiasi & Além, 1999). De outra maneira, observa-se que a despesa pública é realizada através dos órgãos da administração superior, classificando-se segundo a sua natureza em itens ou rubricas. Para avaliar a contribuição do Estado na formação bruta de capital, assim também para analisar a origem dos resultados da gestão financeira estatal, adotou-se a distinção entre orçamento corrente e orçamento de capital. O primeiro, inclui as operação de receita e despesa correntes que não implicam variações do capital, ao passo que o segundo, abrange as operações que se refletem em aumento ou diminuição do patrimônio público (Baleeiro, 1991; Lima 2002). A atividade financeira estatal se acha quase inteiramente disciplinada, promulgando-se cada ano a lei que aprova o orçamento geral do Estado, onde se prevê a receita e se fixa a despesa pública. Conquanto não contemple todas as operações financeiras do poder público, o orçamento é o mais amplo instrumento disciplinador da atividade estatal, porque dispõe do poder de emissão e é responsável pela manutenção da liquidez do sistema econômico nacional. Sobre os gastos públicos, Giambiagi & Além (1999:49) observa que "é legítimo que o gasto público aumente, mas ao mesmo tempo, do ponto de vista da política antiinflacionária, é desejável que, se isto ocorrer, ele seja financiado com impostos e/ou com um aumento apenas modesto da dívida pública". A Constituição é a lei regulamentadora da atividade estatal, através de seus órgãos, estabelecendo a distribuição das respectivas competências, atribuições e os princípios que devem nortear sua atuação, de acordo com a concepção de constituição material. Por regulamentar a atividade do Estado, é obrigatória a inclusão da chamada Constituição Orçamentária, que é um dos subsistemas da Constituição Financeira, ao lado das Constituições Tributária e Monetária (Torres, 1998; Oliveira & Horvath, 1999). A Constituição Orçamentária dispõe sobre os princípios e regras que norteiam a arrecadação de receita e realização de despesas, sendo sua positivação resultado de um longo processo histórico que vem desde o final da Idade Média, na Inglaterra. Na Carta instituída em 1988, são destinadas ao cumprimento de tal mister a Seção II do Capítulo II do título VI (arts. 165 a 169, "Dos Orçamentos") e também os arts. 51, 70 a 75 e 99, disciplinando a atividade orçamentária. Obviamente, a arrecadação e a despesa exigem um controle não apenas dos próprios agentes estatais, com também da própria sociedade, de uma maneira geral, consistindo esta numa inovação, sob o ponto-de-vista do direito positivo brasileiro, introduzida pelo constituinte de 1987. A necessidade de controle da execução do orçamento público se dá por diversas razões de cunho político e financeiro. Sob o aspecto político, deve haver a fiscalização por parte dos Poderes Judiciário e Legislativo junto ao Poder Executivo, pois apesar de este ser o responsável pela Administração Pública, não pode extrapolar os créditos institucionalmente concedidos ou simplesmente se omitir na execução de seus deveres, sob pena de agredir o princípio da Separação de Poderes e, numa concepção menos tradicional, o princípio da Divisão de Tarefas Estatais, ou seja, as atividades entre distintos órgãos autônomos (Torres, 1998; Lima 2002).
A FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA - Quando se vislumbram as finanças de um Estado, não só o volume de recursos, como as potencialidades de aplicação social assumem relevância. Alia-se a isso o fato de que todos têm, no plano jurídico, como moral, o direito de opinar sobre sua destinação e aplicação, bem como exigir a prestação de contas. Para essa particular parcela de recursos, desde a origem até a aplicação reservou-se o termo finanças públicas (Motta et al, 1999). Para traçar o conteúdo, sentido e alcance de uma norma jurídica, no artigo 70, será inicialmente feita a distinção entre fiscalização e controle, explicando-se posteriormente os três sistemas já utilizados universalmente no controle das contas públicas. Para um melhor entendimento do sistema hoje utilizado no Brasil, com a Carta de 1988, para que sejam expostos e analisados os atuais mecanismos, com suas peculiaridades e inovações, visando uma real eficácia para a moralização da gestão do patrimônio público brasileiro. A fiscalização financeira é realizada através de um controle. O controle se dá desde a fase do exame e aprovação do Orçamento proposto pelo Executivo (utilizando-se de uma prerrogativa constitucional) feito ao Poder Legislativo. Já a fiscalização está mais ligada à fase final, abrangendo a execução do orçamento pelos Poderes e até o trabalho do Legislativo, no exercício de uma de suas funções típicas, fiscalizando através das CPI’s e da atividade genérica das Comissões Permanentes (Torres, 1998; Oliveira & Hovarth, 1999; Lima, 2002). A Constituição brasileira prevê a fiscalização da execução orçamentária nos arts. 70 a 74, em que há uma ampliação dessa função estatal, obedecendo ao princípio maior de Direito Público – o da legalidade – que afirma que toda a Administração deve se subordinar à lei, uma das conquistas da luta secular pelo controle efetivo da atividade estatal. Também se prende ao princípio do dever de boa administração, expresso no princípio da economicidade (art. 70). Apesar de estar ligada ao Orçamento, a Seção referente à fiscalização encontra-se no capítulo Do Poder Legislativo, independentemente do fato de que elaboração, aprovação, execução e fiscalização constituem um todo, do ponto-de-vista material. O art. 70, que inaugura a Seção IX, estabelecendo seus princípios gerais, tais como tipo, formas de controle e os sistemas, preceitua que: Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da Administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou entidade pública que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigação de natureza pecuniária. O presente dispositivo passa a distinguir formas, tipos e sistemas de controle, utilizando-se, por exemplo, do controle orçamentário quanto à forma, segundo a natureza das pessoas controladas, em que o controle pode ser realizado em relação aos administrados e sobre os funcionários do serviço de contabilidade, alcançando até o Presidente da República. No caso deste, a fiscalização não se prende apenas aos atos assinados por ele, mas também de seus assessores mais próximos, que lhe são imputados (Balleeiro, 1991; Torres, 1998). Outra tipologia é a que se esta assentada segundo a natureza do fato controlado nas modalidades de fiscalização que se inteiram e se implicam mutuamente, cobrindo todo tipo de atividade financeira do Estado, podendo ser contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial. A fiscalização contábil é feita mediante análise de registros contábeis, de balanços, da interpretação dos resultados econômico e financeiro. É feito em uma base documental, atingindo outras espécies de fatos controlados (Lima, 2002). A diferenciação entre fiscalização financeira e orçamentária é também tênue. Ambas incidem sobre o orçamento. A questão é que a financeira controla a arrecadação (receita) e os gastos (despesas) e a orçamentária incide sobre a execução do disposto, analisando o quantum de concretização das previsões da Lei Orçamentária anual. O controle operacional envolve o controle de resultado das operações de crédito e de despesas que não estejam dispostas na Lei Orçamentária. A fiscalização patrimonial verifica a legitimidade dos acréscimos e das diminuições ocorridas no patrimônio público. Cabe aduzir que o patrimônio público engloba hoje os bens dominiais e os bens públicos de uso do povo, incluindo-se aí o meio ambiente (Rosa Jr, 1999; Lima 2002). Na modalidade segundo o momento do exercício, de acordo com o momento em que é realizado, o controle pode se dar de 3 formas: a priori, concomitantemente e a posteriori (Torres, 1998). Segundo a natureza dos organismos controladores pode ser classificado em: administrativo, quando exercido pelos administradores da coisa pública, ou o Poder Executivo; jurisdicional, quando pelos órgãos do Poder Judiciário, sobre seus próprios atos ou sobre as irregularidades cometidas por outros agentes, aplicando sanções;  e político, quando realizado pelo Parlamento e seus prepostos e auxiliares, através da instauração das CPI’s ou pelas Comissões Parlamentares (Balleeiro, 1991; Torres, 1998; Rosa Jr., 1999; Lima, 2002). Já sob o ponto-de-vista das finanças, faz-se necessário para evitar desperdícios e a dilapidação do patrimônio público. Enfim, sob diversos aspectos, deve haver a fiscalização ou o controle da gerência do patrimônio público. Na Constituição vigente, esta necessidade e sua formalização estão contidos em seu texto a partir do artigo 70. Quanto ao objeto da fiscalização, o art. 70 se estende também à "aferição de subvenções e renúncia das receitas" o controle prévio e parlamentar de sua concessão. Esta parte do art. 70 pode ser entendida a partir da análise conjunta com o art. 165, §6º, que preceitua o princípio da transparência na Administração Pública, um dos pontos mais importantes da atividade financeira estatal. Quanto à renúncia de receitas, elas compreendem isenções, créditos fiscais, reduções de impostos, que também visem a um incremento da atividade econômica, dentro da moderna concepção de ingerência do Estado no mercado, utilizando-se do orçamento como mecanismo controlador (Torres, 1998; Lima, 2002). Em relação aos tipos ou aspectos, o controle pode se dar em relação à legalidade, que implica no necessário assento em lei, na prévia disposição legal, princípio máximo do direito público; legitimidade, diferentemente da legalidade, exige que as atividades estejam de acordo com os princípios mais gerais de Direito Público, sempre com vistas ao bem-estar da comunidade na aplicação do dinheiro público, o apreço à moralidade, à isonomia entre os administrados, entre tantos outros; economicidade, o respeito à melhor relação custo-benefício, em que não implique no desperdício dos recursos do Estado. Além desses, outros tipos ou aspectos, são acrescentados como o controle de finalidade funcional dos agentes e o de resultados, de cumprimento de programa de trabalho e de metas (Balleeiro, 1991; Torres, 1998).
SISTEMAS DE CONTROLE FINANCEIRO E ORÇAMENTÁRIO - Os sistemas de controle financeiro e orçamentário, de acordo com a diferenciação orgânica dos sistemas de fiscalização, podem ser feitos através do Controle Interno, Externo ou Sistêmico. O controle interno é feito em cada setor da administração, por cada um dos Poderes em face à verba destinada a cada um deles, que deve obedecer a todos os critérios expostos supra, como decorrência da própria autonomia administrativa e financeira garantida pelo art. 99 da Constituição Federal. A expressão "controle interno" consistiu uma inovação no vocábulo constitucional brasileiro e em detrimento de sua importância, recebe pouca atenção na Carta Magna. Em linhas gerais, é muito parecido com o controle externo no que concerne às finalidades, objetivos e métodos. Deve ser exercido também sobre as operações de crédito, avais e garantias sobre os direitos e responsabilidades não previstos no item anterior (Oliveira & Horvath, 1999). O controle externo, por sua vez, se dá através do Tribunal de Contas da União e dos Estados, auxiliando a atividade fiscalizadora do Poder Legislativo, que, munido de seus pareceres e análise, podem proceder a medidas mais severas quanto aos infratores, chegando inclusive ao impeachment, na hipótese de má gerência do Patrimônio Público.  Já a visão da fiscalização como um controle sistêmico supõe que os controles interno e externo mantenham estreita relação entre si (Oliveira & Horvarth, 1999). O art. 74, IV, da Constituição Federal preceitua que o controle interno seja um apoio ao controle externo no exercício de sua missão institucional. Na realidade, o controle interno é uma espécie de preparação para o externo, que não pode controlar todos os atos da Administração. Por isso, "os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária" (§4º do art. 74 da Constituição Federal). De acordo com o art. 74, §2º, da Constituição Federal, "qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União". Este artigo coaduna-se com o também disposto no art. 31, §3º, que garante a disposição das Contas dos Municípios por 60 dias a qualquer pessoa, e com o art. 5º, LXXIII, que garante às associações e outros órgãos a defesa dos direitos públicos coletivos e difusos, inserindo-se aí o papel do Ministério Público. O Tribunal de Contas passa a ser um órgão fiscalizador auxiliar não apenas dos Poderes, mas da comunidade em geral, no exercício dos seus direitos.
CONCLUSÃO - Falar de finanças públicas, antes de mais nada, é preciso trazer o seu conceito segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal vigente no país, que trata as finanças públicas como o conjunto de atividades realizadas pela administração pública, direta e indireta, dos três poderes, de todas as unidades federadas e da União, com o objetivo de definir as riquezas do Estado, arrecadar receitas estabelecendo a aplicação e realização das despesas, bem como gerir o patrimônio público. Desse modo, a nova amplitude da expressão finanças públicas e do objeto do Direito Financeiro correspondente efetivamente ao conceito de moderno, e deve inserir-se na órbita de ação do controle, transparência e tecnicidade compatíveis com a visão perspectiva de uma sociedade amadurecida e cônscia do zelo que se deve dedicar à boa e regular aplicação de recursos públicos. (Mota et al, 2000). Essa lei define, na ementa, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, delineando deveres de planejamento, de gestão eficiente, de aplicação de recursos públicos e pagamento, ressaltando o controle como função do administrador público e dos órgãos de controle interno e externo. No tocante às normas gerais, a Lei em evidência coloca-se como reguladora das finanças públicas e como norma federal pretende regulá-la. Já o papel e o âmbito das leis complementares em se tratando de finanças públicas , para a efetividade integral de determinadas normas que veicula, carecendo da edição de outras que lhes são complementares, dispondo sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização dos orçamentos, bem como para estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta e das condições para instituição e funcionamento de fundos (conf. art.165 &9). No tocante à atividade fiscalizadora é de extrema importância por diversos aspectos, desde o fato de que apenas com a correta gerência do patrimônio público o Estado pode fazer frente às inúmeras expectativas e obrigações facultadas às atividades do chamado Estado de Bem-Estar Social, inclusive no que tange à questão da confiança que a sociedade em geral deve ter com relação à atividade estatal e dos governantes, de maneira geral. A Constituição de 1988 inova ao conceder à coletividade não apenas o direito como também o dever de controle e fiscalização das contas públicas. Tal prerrogativa, no entanto, decorridos já 14 anos de sua promulgação, ainda não foi corretamente utilizada, apesar da crescente indignação diante da corrupção, do nepotismo e outras mazelas que contaminam a gestão da coisa pública. Mas esta indignação já é um sinal de avanço, haja vista que há pouco a capacidade de se manifestar acerca dos interesses públicos foi totalmente tolhida na base da noção de cidadania, em virtude dos tempos de difícil recordação, na vigência da ditadura militar. Muito embora a preocupação do Constituinte em inserir na Carta de 1988 dispositivos que facilitem a participação do povo na vida estatal, o fato é que a falta de conscientização da população dos seus direitos, arma nas mãos de políticos nada escrupulosos para a manutenção de seus privilégios, só faz aumentar a total falta de participação popular na vida pública, servindo apenas o texto constitucional como álibi do Estado. Isto é, o Estado colocou nos textos legais os mecanismos de democracia e cidadania, buscando, com esse álibi, livrar-se da responsabilidade da falta de uso desses mecanismos pela sociedade. Por outro lado, as funções típicas do Estado social não se realizam no Brasil. Basta ver que cada vez mais a sociedade se sente mais carente em relação às necessidades básicas de subsistência, bem como de direitos fundamentais, cada vez menos observados na realidade social, em virtude da inércia do Estado em lidar com tais questões. No que tange à fiscalização, percebe-se que a inércia não se diferencia: nepotismo na nomeação de Conselheiros e Ministros dos Tribunais de Contas, falta de preparo intelectual e corrupção cada vez mais fazem com que a atuação do Estado, tal como estipulado na Constituição de 1988, fique cada vez mais distante da realidade, assertiva consubstanciada na sucessão de escândalos político-jurídicos de improbidade administrativa que assolam o País. Infelizmente, vai se acostumando a viver corriqueiramente sob o manto da ilegalidade e da total falta de apego à principiologia que norteia o direito brasileiro, ao menos no que tange ao seu aspecto formal.
REFERÊNCIAS
BALLEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. Rio de Janeiro: Forense, 1991
BRASIL. Constituição Federal de 1988. Recife: CEPE, 1989
GIAMBIAGI, Fabio & ALÉM, Ana Cláudia. Finanças públicas: teoria e prática no Brasil. Rio de Janeiro: Campus, 1999
LIMA, Flávia Danielle Santiago. O controle das finanças públicas:sentido, conteúdo e alcance do art. 70 da Constituição Federal. In: Jus Navigandi, n. 46. [Internet: www1.jus.com.br] [Capturado 02.Mai.2002 ]
MOTTA, Carlos Pinto et al. Responsabilidade fiscal, Belo Horizonte: Del Rey, 2000
OLIVEIRA, Regis Fernandes de & HORVARTH, Estêvão. Manual de Direito Financeiro. São Paulo: RT, 1999
ROSA JR., Luís Emídio F. da. Manual de Direito Financeiro e Tributário. Rio de Janeiro: Renovar, 1999.
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. Rio de Janeiro: Renovar, 1998









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